Zonas Francas en Paraguay: Marco Legal, Funcionamiento, Beneficios y Oportunidades Estratégicas

Un régimen con base legal sólida y beneficios contundentes, pero aún poco aprovechado: las zonas francas en Paraguay revelan tanto su potencial estratégico como las barreras que impiden su expansión.

El régimen de zonas francas en Paraguay se erige como una herramienta estratégica para el desarrollo industrial, la atracción de inversiones y la dinamización territorial. Diseñado bajo la Ley N.º 523/95 y complementado por un conjunto de decretos reglamentarios, establece un marco excepcional dentro del ordenamiento aduanero paraguayo, en el cual las mercaderías pueden ser introducidas, almacenadas, transformadas, comercializadas o reexportadas sin estar sujetas a los tributos generales que rigen en el territorio aduanero nacional. Esta condición, que convierte a las zonas francas en verdaderos enclaves productivos, ha permitido no solo captar capital extranjero, sino también desarrollar plataformas logísticas, industriales y de servicios orientadas al comercio internacional.

Proyecto de Zona Franca Omega Green en Villeta

En el centro de este esquema se encuentra la figura del concesionario, una persona jurídica que firma un contrato con el Estado paraguayo para operar y administrar una zona franca por un periodo inicial de treinta años, prorrogables. Este concesionario debe cumplir con una serie de requisitos establecidos por el Consejo Nacional de Zonas Francas, como disponer de infraestructura adecuada (cerco perimetral, acceso controlado, sistemas de videovigilancia, balanza, oficinas para aduana y servicios conexos), presentar un plan de negocio viable y demostrar capacidad técnica y financiera. Una vez habilitado, el concesionario puede arrendar espacios a usuarios que deseen operar bajo el régimen especial.

La habilitación de una zona franca requiere, además, la presentación de un proyecto técnico-económico, el título de propiedad o contrato de tenencia sobre el terreno por al menos treinta años, un estudio ambiental conforme a la SEAM y una propuesta tarifaria para los usuarios. Una vez aprobado, el contrato de concesión se formaliza mediante decreto del Poder Ejecutivo, previo dictamen favorable del Consejo Nacional de Zonas Francas.

Los usuarios son personas físicas o jurídicas que desarrollan actividades productivas, comerciales o de servicios en el interior del recinto autorizado. Para operar, deben firmar un contrato con el concesionario y registrarse ante la Subsecretaría de Estado de Tributación y ante el propio Consejo Nacional de Zonas Francas. Pueden optar por tributar exclusivamente el "Impuesto de Zona Franca" del 0,5% sobre el valor de sus exportaciones a terceros países, siempre que la totalidad de su producción esté destinada al exterior. Si comercializan dentro del mercado local, deben pagar los impuestos habituales bajo el régimen general. Están obligados, además, a llevar una contabilidad independiente de sus operaciones dentro y fuera del recinto, mantener actualizado el inventario de existencias y someterse a auditorías periódicas.

Uno de los aspectos más fuertes del régimen es su tratamiento aduanero. Las mercaderías que ingresan a una zona franca están exentas del pago de aranceles, del IVA y de cualquier otro tributo. Pueden ser almacenadas, transformadas o reexportadas sin restricción temporal. Estas operaciones están sujetas a un estricto control documental y físico por parte de la Dirección Nacional de Aduanas. Los usuarios deben contar con un sistema de inventario digitalizado y actualizado en tiempo real, registrar todos los movimientos de ingreso y salida, y mantener trazabilidad de cada operación. Además, los bienes pueden salir temporalmente del recinto para ser exhibidos en ferias, reparados o sometidos a procesos externos autorizados, siempre que regresen dentro de los plazos establecidos. Todo movimiento está regulado por el Sistema Informático SOFIA, que interconecta las zonas francas con la administración aduanera.

Las actividades autorizadas dentro de una zona franca abarcan una amplia gama de rubros: desde industrias manufactureras orientadas a la exportación, hasta prestadores de servicios tecnológicos, call centers, centros de investigación y desarrollo, empresas logísticas, firmas farmacéuticas, laboratorios, estudios de arquitectura, producción audiovisual y más. Esta apertura sectorial ha sido fortalecida por decretos como el N.º 4611/20, que amplía y clarifica el tipo de actividades admisibles.

La normativa también contempla reglas precisas para el ingreso y salida de personas, bienes y vehículos. Todo acceso debe ser controlado y registrado. Las zonas cuentan con áreas de libre circulación y áreas restringidas, y se exige identificación permanente para el personal, contratistas y visitantes. La venta al por menor está permitida bajo condiciones puntuales, siempre que el comprador cumpla con los requisitos aduaneros para nacionalizar la mercadería.

El marco legal también establece mecanismos precisos de control y sanción. El Consejo Nacional de Zonas Francas tiene atribuciones para fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones contractuales y legales de concesionarios y usuarios. Ante infracciones, puede aplicar medidas correctivas que van desde multas hasta la suspensión o cancelación de los contratos. Existen procedimientos administrativos para recurrir las decisiones ante el Ministerio de Hacienda, y en el caso de controversias mayores, se contempla la posibilidad de acudir a arbitraje nacional o internacional, incluso bajo los auspicios del CIADI si se trata de inversiones extranjeras protegidas por tratados bilaterales.

Para el sector inmobiliario, este régimen representa una oportunidad concreta de desarrollo de parques industriales, logísticos y de servicios. Los desarrolladores pueden convertirse en concesionarios o asociarse con operadores internacionales para atraer usuarios globales. El valor del suelo dentro de zonas francas tiende a incrementarse debido al marco normativo diferencial, la seguridad jurídica y la demanda concentrada de espacio productivo. En un contexto de transformación de las cadenas globales de suministro, Paraguay tiene la posibilidad de posicionarse como hub regional competitivo si logra consolidar la implementación efectiva y armónica de su régimen de zonas francas.

A pesar de la solidez jurídica y el atractivo impositivo del régimen, las zonas francas en Paraguay siguen estando subexplotadas en comparación con su potencial real. Esta realidad obedece a una combinación de factores estructurales y operativos que limitan su expansión.

Uno de los principales obstáculos es la vigencia de la Decisión CMC N.º 08/94 del Mercosur, que establece que los productos procesados en zonas francas pierden su origen regional. Esta disposición encarece las exportaciones hacia los socios del bloque, especialmente Brasil, que aplica controles rigurosos y, en muchos casos, desconoce los certificados de origen derivados emitidos por Paraguay. Aunque la Decisión N.º 33/15 flexibilizó parcialmente este criterio, su implementación ha sido desigual, y el desconocimiento técnico sobre su aplicación sigue siendo una barrera.

A esto se suma una implementación institucional parcial. Si bien existe un marco legal robusto, las capacidades técnicas del Consejo Nacional de Zonas Francas son limitadas, y la articulación con otros organismos —como Aduanas, el Ministerio de Industria y Comercio y Tributación— suele ser deficiente. Esto ralentiza trámites, genera incertidumbre normativa y disminuye la previsibilidad para el inversor.

Además, el desconocimiento generalizado sobre el funcionamiento del régimen también ha jugado en contra. A diferencia de la Ley de Maquila, que ha sido objeto de campañas de difusión, el régimen de zonas francas permanece en gran medida invisibilizado, incluso entre empresarios, desarrolladores e intermediarios. Muchos desconocen que pueden acceder a exoneraciones fiscales completas, o que pueden convertirse en concesionarios y desarrollar infraestructura propia bajo este régimen.

Otro factor limitante es la falta de incentivos específicos para que desarrolladores inmobiliarios apuesten por el modelo. La inversión inicial requerida para urbanizar una zona franca es considerable, y no existen líneas de financiamiento, garantías estatales o mecanismos de promoción que mitiguen ese riesgo. Esto ha llevado a una concentración de las zonas francas existentes en Ciudad del Este, con poca diversificación territorial.

Frente a estas limitaciones, muchos proyectos industriales han optado por el régimen de maquila, que es más flexible, no requiere infraestructura cerrada y ofrece un tratamiento fiscal igualmente atractivo (1% del valor agregado), además de facilitar el reconocimiento de origen Mercosur.

En síntesis, las zonas francas paraguayas constituyen una herramienta robusta, legalmente consolidada y con enorme potencial para apalancar el desarrollo económico. Con una regulación clara, beneficios fiscales contundentes y un abanico amplio de actividades permitidas, se perfilan como uno de los instrumentos más eficientes para atraer inversión, crear empleo y transformar la geografía productiva del país.